（一）隋唐确立三省六部制 隋朝正式确立门下、内史、尚书的正副长官都是宰相的三省制度，只是还未形成明确的分工和运行机制，三省的轴心还是在尚书。有时候也有一些其他官员参与进来，称之为“知政事”，也被视为宰相。唐代辅政体制的运行模式是中书省起草政令，门下省审核和封驳，尚书省负责执行。为了提高办事效率，防止各个机构之间互相扯皮推诿，唐代实行宰相集中议事制，三省的长官和其他有决策权的官员一起集中到门下省讨论，谈论的地方被称为政事堂，这是典型的宰相参议辅政制。唐初，尚书左右仆射及侍中、中书令都是宰相，非三省长官不得进入政事堂。左右仆射位望很高，威胁到皇权。于是在唐太宗时期，以“参知政事”、“参知机务”等名目让一些官居宰相职位的人进入政事堂，达到削弱尚书仆射的目的。唐高宗以后，“同中书门下三品”成为宰相的正式名号。唐玄宗时期，政事堂改名为“中书门下”，设置配套的办事机构。由于唐代宰相体制是集体宰相制，需要选出一人承担主持会议的职务，在此基础上出现了秉笔宰相制，他们权力很大，拥有首席宰相的身份，为了限制其权力膨胀，首席宰相轮流执笔，但在实际的运作中却很难坚持下去。在唐代，宰相会议构成了全国政务的核心，基本上每天都开，但是皇帝则不需要每天都要早朝，这种权力架构，有很明显的优势，它能够最大限度的集中官僚集体的智慧，不断提高行政效率。 （二）宋代二府三司制 经历了五代十国的分裂，北宋统一后，辅政机构也围绕着皇权不断提高进行了大范围的调整。两宋是一个在政治制度设计上过于繁复的朝代，宋代的中央机构，在框架上来看，基本上临摹唐代，表面看没什么太大的变化，但剖开内层就会发现实际权力格局和具体运行机制却有很大的不同。宰相制度经历了两次较大的变动，在北宋一开始的100多年，是以同中书门下平章事作为宰相，另设参知政事为副宰相，宰相以中书门下作为府衙。在王安石变法元即元丰改制后，又回到了唐代的轨道，以三省副职为宰相，但是实际行使宰相权力的是尚书省的左右仆射兼中书和门下省的侍郎。直接把三省领导机关合而为一，直接统领原来尚书省下属机关六部为执行机构。 南宋时期，机构保持元丰体制，左右仆射改为左右丞相。宰相的人数一人到三人不等，参知政事基本上二人到四人，但是大多数情况下，是二正二副，两个宰相和两个参知政事。王安石变法去掉了副相，南宋基本上又恢复了宋初开始的样貌。宋代实行的是“二府三司制”，这是一种集体宰相制。中书门下作为宰相府主要负责处理行政事务，枢密院掌管军事，三司掌管财政大权。中书门下作为最高行政机关，最高长官拥有宰相权，后果造成了宰相权力不断膨胀。出于限制相权，不断加强君主专制的需要，又增设了参知政事、枢密使和三司使，分别分割宰相的行政、wwW.EeeLW.com军事和财政大权。宋朝的二府三司制巩固了中央集权，却也因为分工过细，使得宋朝机构冗杂，加重了财政负担，出现“积贫积弱”的局面。 （三）金朝中央行政机关的设置 金朝中央政府实行的是一省六部制，不设置中书、门下，只有一个尚书省，最高行政长官是尚书令，一般由皇太子或者亲信宠臣担任。下设左右丞相和左右平章政事、左右丞、左右参政同为宰辅，目的是让他们相互牵制，避免权力过分集中，最后是负责执行的六部。为了分割宰相的军事权，另设枢密院。由于金朝的决策体制始终没有摆脱原来部落会议的影响，真正意义的最高权力结构是由亲贵组成的“大臣会议”。 （四）元朝中央行政机关的设置 元朝的中央行政机关的设置，基本上沿袭了金朝制度，体制确立在忽必烈时期，实行的是中书一省制。设置中书省负责行政事务，枢密院掌管军事，御史台统领监察，构成行政、军政、监察三个互相牵制又较为协调的系统。中书令为首相，下设左右丞相、平章政事，左右丞、参知政事和参议中书省事。但是在这个机构的设置里，首相和左右丞相一般是蒙古亲贵。元代的六部机构非常庞大，官员众多，但是实际上只是执行机构，真正的决策者是忽里台会议和怯薛集团。元朝皇帝作为蒙古大汗真正的决策体制就是忽里台会议，这是蒙古贵族商议重大事务的场所。忽里台会议并不经常召开，一般日常性决策，由怯薛集团决定。怯薛主要指蒙古大汗的亲卫。成吉思汗时期，所有蒙古部落首领都必须将自己的一个儿子派到大汗身边做卫士，蒙古语叫做“怯薛歹”，重要部门都设有怯薛监政。群臣奏事要通过怯薛通报传达，大汗也往往指定怯薛与贵族、共议国政，可见其权力很大。 |
