村民自治是农村基层民主的主要实现方式。徐勇教授认为：村民自治就是“农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。”[1]改革开放以来，农村基层民主建设取得显著的成就，村民通过村民自治实现了真正自己当家作主的权利，也为农村基层民主的进一步发展积累了宝贵的经验。 1.创造“海选”和竞选的民主选举方式 “海选”就是选民自主选举他们信得过的人作为自己的“当家人”，实际上是采用投票的方式提名候选人。具体做法是每一位选民都可以自主投票，不画框框，不定调子，完全由选民提名自己满意的人为候选人。从实际情况上看，我国部分地区的“海选”实行情况大体包括两种。一种是用“海选”的方式选出村委会候选成员；另一种是用“海选”的方法直接选举产生村民委员会成员。“海选”的创新之处在于从候选人的产生到村委会成员的正式选举，始终都是全体选民自愿投票、直接选举，其间不掺杂任何个人权威，是最彻底的、更民主的选举形式。[2] 竞选主要是指正式候选人之间的竞争，有点类似美国总统竞选。就是在正式投票前候选人向选民们发表治村演说，向选民做出任职承诺和保证，接受村民质询，回答选民的问题，以争取击败竞争对手，成为村干部。竞选的一个鲜明特点就是候选人由被动等待变成主动竞争，选举人由主要根据对候选人以往的表现和印象做出选择变成同时根据候选人的治村方案，以及这个方案可能给集体和自己带来的利益进行挑选。这种做法，不仅可以让候选人充分、生动地行使被选举权和选举权，而且可以让选举人更深入、具体的了解被选举人，从而更主动、科学、准确的行使自己的民主权利。 “海选”和竞选是广大农村民主选举实践的经验总结，也是广大干部群众发挥聪明才智和创新精神的结果。它们把原则的法律规范转变成了具体的操作流程，把抽象的民主理念转变成了具体的民主实践。“海选”使每个选民完全拥有村委会候选人的提名权，实现了更直接的民主。竞选不仅使村民进一步了解候选人，而且进一步了解候选人的治村方案和治村目标，有利于启用人才、减少腐败，有利于调动村干部的工作积极性，有利于充分表达民意，促进基层民主建设。“海选”、竞选的出现和普及，促进农村基层民主选举达到一个新的水平。 2.建立村民代表会议和村务大事公决制度 村民代表会议就是村民委员会在本村基本选区单元内（按照一定人口比例、区域等）推选出村民代表，组成村民代表会议，代表村民决议村务，监督村民委员会工作，甚至行使补选和撤换村委会成员的权利。被人们形象地称之为“村中‘小人大’”。 村民代表会议使村务决策有了民众的意志。不仅可以吸纳村庄精英参政议政，有助于保障农村社会各阶层的利益，而且有利于充分调动村民代表民主参与的积极性和主人翁精神。{3] 然而，有时候一些村中大事村民代表也无权决定，召开村民会议又比较困难。因此，与此同时山东省日照市东港区村民探索了村务大事村民公决制度。对涉及村民利益的重大村务事项，如土地调整、计划生育、修路架电、旧村改造等，都向全体村民征求意见，即向每户发放一张《征求意见卡》，征得80％以上的农户同意后才能组织实施。《征求意见卡》虽小，但起着很大的作用：村干部通过拟卡进行周密思考，通过发卡与群众进行沟通；群众通过填卡参与村务管理；村干部通过收集卡了解民意，进一步完善决策。村务大事村民公决制度使村级民主决策的进一步深化和发展，也是农村管理体制的一种变革，具有一定的方向性和代表性。[4] 3.制定村规民约和村民自治章程 村级管理是村民自治的主体部分，包括村民集体财产、社会治安、公共设施、邻里关系等各个方面。村民主要通过两个方面参与村务管理：一是通过村民会议或者村民代表会议，直接参与村务管理；二是制定村级规章制度。主要包括村民自治章程、村规民约和村务管理规则。[5]《村民委员会组织法》规定村民会议可以制定和修改村民自治章程。 村规民约对村民的约束主要体现在纪律和道德上，类似宪法中“公约”一说，而村民自治章程则包含了村民自治和村委管理的各个方面，内容比村规民约更广泛，类似宪法中的“守则”一说，具有更强的约束力。 全体村民通过村民会议将涉及村民方方面面的事项都形成条款，制定出一套上合国家法律，下合村情民意的村民自治章程，将村民自治的各种制度规范化和系统化。既对村民委员会干部的职权范围做出明确界定，也对村民的权力义务提出具体要求，以及对违者的处理情况也做出明确规定。由于章程是村民自觉自愿制定的，因而具有强大的权威性和约束力，成为全体村民共同遵守的行为规范，村干部开展工作，处理问题的依据，有村级“小宪法”之称。村民自治章程的出现，是广大农民依法办事意识明显增强的表现，是一种与村民自治相适应的行为规范，实现了法律具体化、民主制度化，适应了自我教育、自我管理、自我服务的客观要求。 4.实行村务公开 村务公开就是将村里的公共事务决策与实施情况公开并接受村民监督，这是改革开放以来我国农村干部群众在实践中创造的行之有效的民主监督形式。[6]村务公开就是将村里的公共事务决策与实施情况公开并接受村民监督，这是改革开放以来我国农村干部群众在实践中创造的行之有效的民主监督形式。村民通过村务公开栏、广播、网络、印发宣传单、民主听证会等形式，进行村务监督。村民委员会公开的每件事都要事前事中事后全过程公开，激发村民参与民主管理、民主监督的积极性。把财务公开作为村务公开的重点，统一公开时间，一般事务每季度公开一次。公共事务和公益事业所需费用需经村民会议讨论决定，按期公布收支明细。重大事项或大额资金的财务情况每月公布一次，并接受村民和本村经济组织的监督。设立村务公开监督小组，负责监督村务公开的开展和落实，及时处理问题。听取和处理群众意见，面对面解答村民的疑问。村务公开和财务公开受到村民的普遍欢迎，保障了村民的民主监督权利。 5.创建村民质询制度和村务监督机构 山东省日照市东港区最先创造使用了村民质询制度。即由村“两委”定期不定期召集村民（多数是党员和村民代表参加）开会，先由党支书和村主任向群众通报前一阶段的工作，然后由村民群众就自己关心的问题提出询问和质疑，村干部当场作出解释或答复。这样，真正把村务大事的参与权和监督权交给村民，村里的大事不仅要由群众来决定，还要让群众监督执行，在执行过程中出现问题，允许群众质疑谏言、建言献策。群众不仅获得了知情权，而且消除了对自己对干部的猜疑、不满和怨气，对村干部既是一种监督，又是一种解脱，干群之间的隔阂通过这种形式消除，减少了群众上访。“与其让群众到上面告我们，不如让群众在村里骂我们；与其在群众在背后骂我们，不如让群众当面问我们”。各地在实行村务公开后，都在很大程度上融洽了干群关系，化解了许多矛盾，促进了社会稳定。 2012年11月，wWW.eEelw.cOM中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发了《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，指出要加快建立村务监督委员会等形式的村务监督机构，依法依章对村中重大事项决策程序、村务和财务公开情况、村民自治章程和村规民约执行情况进行落实和监督。还负责对本村集体财务活动进行民主监督，有权否决不合理开支。村集体财务收支凭证等，必须由村务监督机构审核后方可入账。 6.建立了大学生村官制度 村民自治的基本目标是实现村民自我管理、自我教育、自我服务，这就要求农村具有一支德才兼备的领导队伍，提升乡村干部的领导和管理水平。大学生村官制度使优秀的大学生深入农村，为农村基层组织注入新鲜血液，带动村干部和村民共同进步。2008年4月11日，中组部、教育部、财政部、人力资源部和社会保障部联合下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，计划从2008年开始，连续五年，每年选聘2万名，总共10万名大学生到农村担任党组织书记助理、村委会主任助理、村团组织书记等职务。截至2008年底，全国在任大学生“村官”总人数达到13万人以上，分布在全国20%以上的村民委员会。[7]为了进一步加强大学生村官的管理，2009年5月21日，中组部、中宣部、教育部等12个部门联合发出了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，建立定期选聘、岗位培训、配套保障、跟踪培养、正常流动、齐抓共管等制度，加强“村官”制度建设，从而逐步建立一支规模适度、结构合理、素质优良、充满活力的大学生“村官”队伍。[8] |
