（一）位卑权重，权力独立 汉武帝将刺史的品级定为六百石，相当于中等县的县令，朝会时，刺史的班序远在其监察对象——郡国守相之后。但刺史不仅权力极大，直接向皇帝负责，可以向皇帝面陈，而且刺史地位显赫，“刺史与郡国守相单独会见时，以刺史为尊。”②清人顾炎武曾如此评论：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。”刺史地位低，有利于皇帝对其进行控制，刺史权力大，则可以对地方官员进行有效监督，从而实现统治者加强中央集权的目的。“刺史与守相，一高一低，一卑一尊，可以起到相互平衡制约的作用，刺史位卑权重，使之有察举之权而无凌犯之意。”③ 刺史不仅权力很大，而且刺史的权力独立，有其独立的系统。汉武帝之前，行使中央对地方监察职责的主要有监郡御史、丞相史和派遣史，汉武帝元狩五年，将三者合并，统一为刺史，刺史归御史府管辖，而御史府又直接隶属于皇帝。这种纵向的垂直管理保证了刺史巡视制度在人员和工作中的独立性，有效地消除了上级或同级机构的干扰，避免了被监察对象给巡视刺史带来的压力，这是刺史巡视制度能够有效发挥其监察作用的重要保障。同时，将监郡御史、丞相史和派遣史三者合一，可以精简机构，提高刺史的工作效率，增强灵活性，在很大程度上避免因机构过于冗杂而造成的官员之间的相互牵制，相互扯皮和尸位素餐。 （二）巡视方式灵活多样 汉武帝时期，刺史在巡视时能够深入实地去倾听民意，突破了从官方角度获取地方咨询的局限，拓宽了信息渠道，使统治者能够更加全面、真实地了解郡国守相在地方上的为政情况，便于其加强中央集权，有效控制地方。“乘传周流”的巡视方式，突破了以前坐镇监督只能被动接受百姓申诉的缺点，使中央对地方郡国的监督有了更大的主动性，中央对地方的监督更加及时、全面，大大降低了郡国守相割据谋反的可能性。[②李静：《汉代的刺史制度及其演变》，《宁夏师范学院学报》，2012年第5期。 ③史云贵：《汉代刺史制度论述》，《人文杂志》，2003年第2期。] 刺史的巡视方式灵活多样，除“乘传周流”外，还有明察和暗察相结合、专项巡视和例行巡视相结合、定期巡视和不定期巡视相结合等多种形式的巡视方式。刺史会根据当时的具体情况或这统治者的要求进行调整，选择最佳的巡视方式。其中最主要的是明察和暗察相结合的方式。所谓明察，即在巡视开始之前，会提前告知地方的郡国守相此次巡察的目的、时间、行程等。刺史到达其所行刺的州部后，听取当地地方官吏的政绩汇报，同时也可以通过走访当地百姓，采集市井舆论的方式收集信息。明察有利于督促地方官吏廉洁奉公，勤 政爱民，但是，由于地方官吏提前知悉刺史巡视的消息，也可能会产生地方官为求政绩而粉饰太平，制造假象的现象。暗查，是指巡视刺史对其巡查的一切情况都不公开，即所谓的微服私访。其中，倾听民间歌谣也是暗查的重要手段之一，西汉时称其为“览观风俗”，《汉书》卷八《宣帝纪》载：汉宣帝曾派使臣十二人，“循行天下，存问鳏寡，览观风俗，察吏得失。”相比明察来说，暗查能够在郡国守相不知情的情况下进行察访，在很大程度上避免了地方官吏徇私舞弊，弄虚作假的行为。所以，暗查可以使统治者得到更加真实的信息，效果也更加明显。除明察与暗察外，西汉刺史在巡视时还会采取其他几种巡视方式，各种方式的综合运用，有利于它们之间优势互补，更好地发挥刺史巡视的作用。 （三）完善的激励政策 刺史制度设立之初，汉武帝就为其配备了较健全的激励机制。一方面，刺史的任命、考察、处罚和罢免等均由统治者亲自执行。《汉书.循吏传》记载:“拜刺史守相，辄亲下问，观其所由，退而考察所行以质其言。有名实不相应，必知其所以然”。刺史还有直接向皇帝奏报的权利，而作为其监察对象的地方守相一般不向皇帝面陈。统治者为防止刺史与地方官员欺上瞒下，结党营私，在任命刺史时，就会选择其信任的官员，这就在某种程度上承认了刺史作为皇帝亲信的身份，而在古代封建社会，能够得到皇帝的认可，本身就是一种莫大的荣耀。 另一方面，统治者对巡视刺史实行奖励制度。《汉书·黄霸传》记载：“上擢霸为扬州刺史，三岁，宣帝下诏曰：‘制诏御史：以其贤良高第扬州刺史霸为颍州太守，秩比二千石，居官赐车盖，特高一丈……以彰有德。’”。西汉时，一般巡视刺史在任九年才会获得升迁，黄霸任刺史时，因其表现卓越，三年之后，就被任命为颍州太守，品级从七品提升到了三品，可谓平步青云。同时，汉宣帝还对黄霸的车驾做了新的规定，来表彰他的功绩。这种精神激励，更能鞭策巡视刺史铁面无私，公正严明。将这两种激励机制相结合，有利于发挥巡视刺史工作的积极性，保证刺史与地方官员的对立关系，从而强化对地方官员的控制，加强中央集权。 （四）皇权保障 刺史巡视制度本身就是一种以卑临尊的制度，作为监察人员的巡视刺史，其立场与郡国守相是天然对立的，但巡视刺史的品级又远远低于郡国守相，在这种情况下，一旦缺乏足够的保障，巡视刺史为免自身利益受到损害，有可能会与其监察对象结成同盟，对地方官员的违法行为采取知情不报的暧昧态度，或者帮助地方官员隐瞒中央，这样，原本利益对立的两个群体就产生了利益关联，在共同利益面前，巡视刺史作为监察人员的职能将被严重侵害，监察力度也会大幅度降低。 为防止这种情况的发生，刺史制度必须以皇权作为保障。《汉书》记载：“（汉武帝）置部刺史，掌奉诏条察州……员十三人”。通过诏令的行使明确刺史的权力。在封建社会，皇帝独尊，皇权凌驾于任何法律规则之上，而皇帝的诏令更是具有至高无上的权威。对于其他的法律法规或许有容情的余地，但皇帝的诏令一旦颁布，绝不允许更改和违背。“刺史行使其监察权，只需要对皇帝负责，损害到其他官员的利益时，无须为自己的权益会收到打击报复而担忧，因此在利益冲突尖锐的情况下，刺史行使自己的职权会显得更加坚决和彻底。”④巡视刺史在地方上是皇权的代表，以皇权为保障行使监察权，这就增强了刺史的权威，强化了巡视刺史与郡国守相的对立关系，同时解除了刺史的后顾之忧，使其能够更加有效地监督地方郡守及王国相。[④应步潮：《汉武帝时期刺史制度对现代检察制度的借鉴意义》，《法制与社会》，2011年7月（上）。] （五）自身缺乏监督 在刺史巡视制度设立之初，监察是巡视刺史的主要职责，刺史只有司察的权力而没有处理的权力。巡视刺史发现地方官员的违法行为，不得擅自处理，而是在年末回京述职时禀告三公，由三公了解情况后处理。但由于实际上刺史只对皇帝负责，没有专门设立监察刺史的机构，缺乏对刺史的有效制约，使得刺史的权力越来越大，至西汉末期，刺史的权力几经变更，日益膨胀，甚至拥有地方官吏的任免权，造成了对地方官员权力的凌犯，却具体来说，巡视刺史的职权发生了如下变化： 第一，巡视刺史的幕僚增加，且改变了以前“乘传周流”的巡视方式，有了固定的治所；第二，巡视刺史具备了向朝廷推举人才的权力，《汉书·成帝纪》记载：“（汉成帝）永始三年春正月下诏曰‘其与部刺史举淳朴逊让有行义者各一人’”；第三，巡视刺史的监察范围扩大，其监察对象从二千石的郡国守相扩大到了六百石的黑绶长吏。 刺史权力的扩大，主要带来了两方面的消极影响，一方面，刺史行政权的扩张造成刺史对地方行政事务的干扰，侵犯了地方官员的权力，打击了地方政府的积极性；另一方面，刺史权力过大而又缺乏监督，就会造成一些巡视刺史与地方官员相互勾结，贪赃枉法，不利于中央对地方的有效监管。 |
