1 WTO规则 1.1特定产品过渡性保障机制内容 经济危机背景下的中美轮胎特保案是奥巴马时代中美贸易的第一案，也是启动世界贸易组织争端解决程序解决的第一个针对中国产品的特别保障措施案件。尽管针对中国产品的特别保障措施以WTO所允许的例外方式合法地存在于WTO框架下，但究其实质则是一种限制自由贸易的行为，保障措施本身与WTO的自由贸易、非歧视等基本原则相悖。 特别保障措施条款，即《中华人民共和国加入协定书》第16条特定产品过渡性保障机制有以下9项内容。 1．如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。任何此种请求应立即通知保障措施委员会。 2．如在这些双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。任何此类行动应立即通知保障措施委员会。 3．如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后60天内达成协议，则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。任何此类行动应立即通知保障措施委员会。 4．市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。 5．在根据第3款采取措施之前，采取此项行动的WTO成员应向所有利害关系方提供合理的公告，并应向进口商、出口商及其他利害关系方提供充分机会，供其就拟议措施的适当性及是否符合公众利益提出意见和证据。该WTO成员应提供关于采取措施的决定的书面通知，包括采取该措施的理由及其范围和期限。 6．一WTO成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内根据本条采取措施。如一措施是由于进口水平的相对增长而采取的，而且如该项措施持续有效的期限超过2年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。但是，如一措施是由于进口的绝对增长而采取的，而且如该措施持续有效的期限超过3年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。中国采取的任何此种行动应立即通知保障措施委员会。 7．在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定，采取临时保障措施。在此种情况下，应在采取措施后立即向保障措施委员会作出有关所采取措施的通知，并提出进行双边磋商的请求。临时措施的期限不得超过200天，在此期间，应符合第1款、第2款和第5款的有关要求。任何临时措施的期限均应计入第6款下规定的期限。 8．如一WTO成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和／或有关WTO成员进行磋商。此类磋商应在向保障措施委员会作出通知后30天内举行。如此类磋商未能在作出通知后60天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议，则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。此种行动应立即通知保障措施委员会。 9．本条的适用应在加入之日后12年终止。 1.2美轮胎特保措施对比分析 根据以上条款可知，美轮胎特保措施已经违背第16条，因为构成特保理由根本不存在。特别是第4款明确规定“市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。” 1．美国从中国进口轮胎并没有出现快速增长。2007年以来中国对美出口轮胎产品的增长不是快速而是低速甚至是下降。2008年比2007年仅增加了2.2%，2009年上半年比2008年上半年同期还下降了16%。在2009年9月17日美国联邦记事上公布的总统文件中“2008年12月31日后美国进口”中公布整体进口中最大的5家进口轮胎商成交的轮胎数量呈现出下降趋势。例如2009年美国轮胎进口量：1-3月为3454千条，4-5月为1223千条，6-9月为306千条，10-12月为277千条。 2．中国对美出口轮胎产品并未对美国生产的同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质性损害威胁。 （1）中国涉及轮胎特保案的产品主要向美国的维修市场供应，而美国自产的轮胎主要向原配市场和替换市场供应，二者并不存在直接竞争关系。 （2）美国国内轮胎产业关停部分工厂和生产设备的行为是出于选择高端市场而主动进行的结构调整，与中国轮胎产品的进口无关。 （3）在中国轮胎产品进入美国市场前后美国国内的轮胎产业繁荣经营状况并无明显变化，即使在中国轮胎产品出口增幅最大的2007年，其赢利情况也表现良好。 （4）美国轮胎的生产商和进口商并不认为从中国进口轮胎对美国生产同类产品或直接竞争产品的国内产业会造成实质损害或实质性损害威胁。在2009年9月17日联邦记事上公布的总统文件中就“从中国轮胎进口是否构成对国内产业的实质伤害的原因”，美国国际贸易委员会对美国生产者和进口商的问卷调查中，4家生产商回答“否”；4家生产商不考虑；27家进口商回答“否”；6家进口商不考虑 。在美国国际贸易委员会就提交总统采取特保建议表决中，6个委员，4票赞成采取特保，2票反对，其中有一位是副主席。他们都是负责确定从中国进口轮胎造成“实质损害及威胁调查及与其进口因果关系”的委员 总之，美国总统对中国轮胎实施特别保障措施缺乏事实根据，违背了WTO规则。其根本原因是不愿开罪美国钢铁工人联合会中的工人群体，以回报他们对总统竞选成功的支持。 3.2违背自由贸易原则 自由贸易原则是指国家取消对进出口贸易的限制和障碍，取消本国进出口商品各种优待和特权，对进出口商品不加干涉和限制，使商品自由进出口，在国内市场上自由竞争的贸易原则。它是“保护贸易”的对称。但这并不意味着完全放弃对进出口贸易的管理与关税制度，而是依据外贸法规即有关贸易条约与协定，使国内外产品在市场上处于相对平等地位，进而展开自由竞争与交易。同时，在关税制度上，只是不采用保护关税，但为了增加财政收入，仍然可征收财政关税。 保障措施作为WTO框架下的一种例外措施，其功能在于划定WTO成员方承担减让义务的界限，以协调各成员方共同及长远利益与成员方某项眼前利益的冲突，平衡各成员方的利益，以实现自由贸易和公平贸易的内在统一。但是，各国在实践中往往倾向于对国内产业进行过度保护，用保障措施作为工具限制他国产品的进口。《中国入世议定书》和《中国加入工作组报告》则更进一步加剧了这种滥用保障措施的趋势，采取特保措施的市场扰乱标准相对于以往各种协定或其他成员方加入议定书中的损害标准降低，这在很大程度上降低了实施保障措施的门槛。美国采取特别保障措施，这是严重的贸易保护主义行为，不仅违反了WTO规则，而且与美国政府在G20金融峰会上的承诺相违背，是对特别保障条款的滥用。 3.3违背非歧视原则 非歧视待遇原则是WTO基本法律原则之一，要求成员方对于WTO其他成员的非本国经济主体提供平等市场准入条件和公平的动作环境，不因其国籍而给予歧视性的待遇，设置人为的贸易壁垒。非歧视待遇原则的核心就是权利平等，即非歧视待遇包括两个方面的内容：内外平等和外外平等。内外平等，即国民待遇原则，是非歧视待遇原则的第一个派生原则。国民待遇原则要求成员方对于其他成员方的经济主体提供等同于本国经济主体的市场准入条件和运作环境，不得将其与本国经济主体区别对待。外外平等，即最惠国待遇原则，是非歧视待遇原则的第二个派生原则。最惠国待遇原则要求成员方对于其他任何一成员方的经济主体给予的优惠待遇，都应当无条件地适用于全体WTO成员方的经济主体。非歧视待遇原则是通过在成员方的法律和经济政策中贯彻国民待遇原则和最惠国待遇原则的方式而得以实施的。 在保障措施问题上，美国歧视性对待中国的做法是非常明显的。首先，依据WTO授权的“201条款”保障措施适用最惠国待遇，而不是针对特定国家的产品，但“421条款”是针对中国而设置的，被称为“中国保障条款”。这是违反WTO规则的。“201条款”规定，对进口产品实施保障措施必须证明本国产业受到损害，而在“421条款”下，只要WTO其他成员对中国实施保障措施，美国可以在无需调查的情况下，以中国出口产品“贸易转移”进入美国市场的理由，对中国实施保障措施。这一做法也与WTO规则不符，也与中国的“入世”承诺“第16条”和“第242段”不符。中国在这些条款中指出，一WTO成员针对中国特定产品实施保障措施时必须证明，市场扰乱存在或存在市场扰乱的威胁原产于中国产品对该扰乱的作用。所以，美国的做法缺乏法律依据。其次，歧视性也体现在美国对中国实施保障措施的机构差异。 依据《保障措施协议》第2条第2款的规定，WTO成员方采取保障措施时只能针对产品而不得考虑其来源。但是，《中国加入WTO议定书》第16条和第242段的设置都仅限于针对原产于中国而非其他所有进口国的产品实施限制措施，这明显背离了《保障措施协议》的非歧视原则。在《保障措施协议》项下，任何WTO成员方在准备实施保障措施时，其所面临的是来自其他众多成员方的谈判、补偿及报复，这就显著提高了采取措施的经济成本和潜在的政治风险。因此，进口成员方不得不十分慎重，并很可能在权衡各方面利弊后决定放弃此种措施。相反，根据《中国加入WTO议定书》第16条或《中国加入工作组的报告》第242段的规定，成员方可以仅针对原产于中国的产品歧视性地采取限制措施，其所面对的仅是中国一方，不会出现同时面对多方压力的局面，故其付出的成本相对较少，可以更加轻易地启动、调查及实施特保措施。 |
