从对服务型乡镇政府的基本内涵的剖析，我们可以看出制度及理论设计的蓝图是好的，但是我国现行的行政体制仍然带有计划经济下的强制性色彩，由于历史的、制度的影响，加之在实际行政过程中出现的新的变化，服务型乡镇政府的建设成效并不能达到预期的效果。下面将从乡镇政府的地位、农民政治参与、乡镇财政、乡镇人事行政四个方面分析当前服务型乡镇政府建设中存在的一些问题。
1、乡镇政府缺乏自主权 确定乡镇政府的地位并相应转变乡镇政府职能, 是乡镇行政体制改革乃至整个农村综合改革的逻辑起点。[[2] 范洪亮，新农村建设中乡镇政权地位与政府职能分析——以安徽省怀宁县综合改革为例[J]，长白学刊，2006年，第4期。][2]乡镇政府作为重要的基层组织，上承县（市）一级政府，下承其管辖的广大农村区域，其特殊的居间地位，赋予了它承上启下的重要的行政意义。它是上级政策指令的中转机构，也是乡镇同上级政府沟通的“中介”机构。乡镇政府扎根于乡土，应为乡村发展、农业生产、农民生存谋出路。 但是，中国几千年以来的封建传统以及较长一段时间的计划经济制度给当前我国的行政管理带来的影响依旧是强烈的。权力集中的好处是行政系统可以迅速地集中力量解决国民生活中的大事小事。但是，过分地强调集权，其中一个不利影响便是我国的乡镇政府的独立性与自主性受到了限制。首先，层层审批、层层下达的数量化任务，不仅使乡镇政府不堪重负，在机械化的指标与任务面前，乡镇政府缺乏决策权，自主地位难以保障。其次，缺乏自主性的乡镇政府在处理本辖区内各项事务时，仍会受到上级政府不同程度上的干预，这种干预在某种意义上是出于监督的需要，但是另一方面也影响了乡镇政府的行政效率与群众满意程度。最后，从乡镇的区域经济发展与社会治理角度出发，丧失自主性的乡镇政府难以处理好政府、市场、社会之间的关系，这并不利于未来乡村地区的农业现代化、农业市场化。因此，维护乡镇政府的自主地位，使乡镇政府在合理范围内，享有独立的决策权、商议权、保留权是十分必要的。 2、乡镇政府财政运行困难 首先，乡镇财政紧张的现实不利于乡镇政府权力的行使、职能的有效发挥。乡镇政府财力较弱，而要承办的事务却相对较多, 难免会出现力不从心的局面，同时公共服务的水平和质量很难得到到保证。 其次，乡镇政府欠债容易，债权人要账维权却困难重重。一方面，因乡镇建设、农村发展而拖欠的债务，在乡镇财政制度不尽合理的情况况下，乡镇政府常常无钱可还，有钱难还；另一方面，在乡镇债务中，由于公职人员凭借职务之便公款消费，由此拖欠的债务更是索要无门。如此，历史债务难以妥善解决，新生债务又不断产生，乡镇政府往往陷入债务缠身的恶性循环中。这种恶性循环极大地损害了乡镇政府的信用，政府在群众中的权威性受到损害，政府的行政行为也饱受质疑。 最后，乡镇政府不顾国家法律明文规定，不顾地区的长远的科学的发展规划，不顾农民的利益，采用各种方式搞创收，损害了法律的权威，更影响了政群的和谐稳定。创收的方法主要有以下几类：一是额外非法加重农民负担；二是卖所能卖；三是挪用专款；四是非法购税；五是变相执行国家有关政策。[[4]程伟，试论我国服务型乡镇政府的构建[J]，行政与法，2007年,第11期。][4] 3、乡镇干部管理制度不健全 乡镇干部是基层的服务者，是乡镇工作与政策的传达者与具体执行者，他们代表着政府的形象，是乡镇政府和农民群众之间的沟通桥梁。因此，重视乡镇干部队伍的建设的重要性与必要性是不言而喻的。乡镇干部在政策执行、维护地区稳定、促进区域经济发展方面做出了许多贡献，但是目前关于乡镇干部管理的制度仍待完善。 首先，乡镇干部数量众多，超编现象严重，组织内部机构林立，这容易造成组织人浮于事、互相推诿，行政效率不高。并且由于乡镇干部的文化素质、思想素质总体水平不高，缺乏新形势下的组织创新、管理服务能力，在面临市场经济中的新问题、新变化时，灵敏程度不够，极易错失发展的最佳机会。此外一些干部学习的自主性和积极性不高，他们在理论知识不足的情况下，业务能力也可能同样不强，处理问题时灵活性不够，不能应时应势，具体问题不能具体分析，方法简单粗暴，甚至在此过程中还会存在违规违纪的行为。 其次，在乡镇干部的选拔方面，乡镇干部来源渠道单一，通常是通过自上而下的任命来完成人员的选用。这种方式的弊端是显而易见的，同乡镇、农民之间情感联系薄弱的乡镇干部，对上负责容易，对下却很难做到同农民的利益相一致。同时，近年来流行的大学生村官到基层任职，亦不能弥补这种人才选拔的漏洞——乡镇往往很难留住这些人。 最后，有关乡镇干部的考核评价制度与监督管理制度并不完善。第一，乡镇干部的考核评价局限与监督管理局限于组织内部，外部的公众对此的透明性与公正性往往存有质疑。第二，乡镇干部在接受考核评价与监督管理的过程中，考核与监督的标准较为单一、功利，通常乡镇干部只要完成上级指派的任务就可以，关于执行任务中的一系列活动往往不在评价监督体系之内。第三，乡镇关于干部的考核评价与监督管理制度往往只是为了评价而评价，为了监督而监督，它可能忽略激发主体能动性这一关键因素，即通过优良的、人性化的制度激发工作人员的积极性、主动性。事实上，从人员的选拔、录用、任前公示、考察、测评、职务升降到离退等一系列方面都需要进行考核评价与监督管理。好的评价机制有助于激发乡镇工作人员的工作热情，使他们明确奋斗目标；有效的监督管理机制是依法行政、依法治国的需要，是乡镇行政系统保持自身廉洁性的需要。 4、农民的政治参与度不高 中国的政治民主化需要农民的智慧，需要他们的参与与支持，但是在中国的广大的农村地区，农民参与民主政治的热情并不高。多数农民对基层民主选举知之甚少，不参与或被动参与；同样，多数农民也没有意识到自身在要求政府工作公开透明与参与到部分政府工作方面的合法权利及相关义务。农村民主建设任重道远。 造成这一现象的原因是复杂的。首先，多数农民受教育水平不高、生存环境跟不上现代化的步伐，这类局限决定了他们在民主政治上的起点不高，甚至使他们出现“政治淡漠”；其次，在政府工作方面，服务型乡镇政府的建设主要面向农民，围绕农村建设、农业生产展开，因此政府服务的效果也应当由农民来评价，但是行政体制的壁垒阻碍了农民参与行政管理的步伐；最后，在当前的制度中上下沟通渠道往往不够通畅，即使农民有心沟通，有心参与，也常常不得其法，这也会挫伤他们的积极性。 综上，农民对民主政治知之甚少、不关心、不参与，农民的思想只停留在农业生产方面，这是远远不够的。新生代的农民不仅仅要是生产上的好手，更要在民主政治上体现自身的价值，只有农民参与到服务型乡镇政府的构建过程中，一些改革的措施、惠民的政策才能更好地反映农民群众所想，满足农民群众所需。因此，乡镇政府应慎重考虑如何降低体制壁垒，结合农民的具体情况，提高其政治参与程度。 |
