元朝从忽必烈建立到农民起义灭亡，经历了98年时间。在这期间，行省制从草创初期的借鉴金行尚书省和蒙古国燕京等处三断事官，发展到忽必烈前期的固定化与半固定化行省和临时处理政务的行省，再到成宗初期的最终确立，显示着中国省制的进步，道路虽说不是十分曲折，但也不是很顺遂。值得一提的是，作为草原游牧民族建立的大一统王朝,元朝能够在各处征战中发展行省制，充实其内容，以致对空前广袤的疆域统治近及百年,这说明了少数民族的智慧是不可忽略的。至于元朝后期行省制的变化，则说明了任何一个王朝都经不起内部腐败、外部忧患的考验，有再好的行政制度也阻挡不了灭亡的进程。
（一）前期发展阶段
1.宣抚司和宣慰司
忽必烈上位，在开平和燕京定都。因为帝国内部的分裂，阿而泰山往西的辽阔区域被旭列兀等宗王吞并，于是原别失八里、阿姆河两处的断事官的官职就没有了。他由上而下地建立地方管理体系，在行尚书省设宣抚司，对州县进行管理。宣抚司由行尚书省掌管，收集各路官吏的账簿，查收考核官吏任职情况。宣抚司主要职权有签发士兵、输送军需物资、征收赋税等。
宣抚司的撤销和行省的增设有关，行省与宣抚司并置，机构重叠，不宜于管理。行省是“因事设官，官不必备”，它并非只为行政管理而设，亦可为军事行动而设。宣抚司后来全部改为了宣慰司。
宣慰司是介于省与州之间的一种偏重于军事的监司机构，一般掌管军民之事。它是中央机构。宣慰司长官官称"宣慰使"，是有着承上启下责任的地方区划的军政最高长官，大部分宣慰司是设在离统治中心较远的边远地区。从至元十年开始，为大举进攻宋做准备，元朝对机构进行了调整。罢中兴、四川、河南行中书省，设立行枢密院。九月，立河南宣慰司，以备荆湖、淮西的军事需要[4]。
至元十三年六月，大汗规定：“设各路宣慰司，以行省官为之，并带其衔，其立行省者，不立宣慰司。”从中可以看出，大汗把行省和宣慰司并提。宣慰司是省一级大行政区的行政机构，权力几乎跟省一样，却受省管辖。宣慰司作为行省下属的一级固定行政机构，极大地推动了行省制规范化的进程，是行省制度的确立过程中不可或缺的一部分。
2.临时性行省
忽必烈在平定李璮之乱后废黜汉地世侯，实行军民分治，整顿路府州县官僚机构，金元之际大小军阀世侯所拥有的“行省”等官衔，随而撤销。于是，前田直典称作蒙古国时期“统治外地的行省”（燕京等处三断事官）和汉地军阀世侯“路的行省”[5]，均在忽必烈政权建立之初陆续被废止。这说明随着政治军事环境不断变化，行省的结构也在变化。
当时的主要大背景为：以元世祖为典型的蒙古贵族派征服大陆，将要消灭南宋，实现统一，而且采取中书省等汉廷的军事组织管辖中原。为了迎合这种需求，忽必烈主要用书省派遣宰执到地方临时处理政治和军事要务的方法来处理，根据其政务类型的不同，可以把它分为两种，一个是临时管理政事的行省，另一个是军前行省。这两者明显就是沿袭了金朝第二类行尚书省。临时处理军政事务的行省主要有两个特征：①临时性，完成任务就要回去；②只有一到两个行省长官，还没有形成团队。这种行省的设置关键是用来处理征伐战争以及平定内乱等场合，与金朝行尚书省的设置非常相似[6]。
3.半固定化行省
除了上述的临时性行省外，忽必烈前期以及中期还出现了另一种行省：半固定化行省，要是指陕西四川行省，云南行省西夏中兴行省等等。它们非常特别，有着比较稳固的管辖范围，建立的时间也十分久，并且大部分是管辖着已经被占领的西南、东北地区，在其设立上也已经呈现出半固定化的状态。忽必烈前期以及中期，整个汗国有着紧要的使命：不仅要用武力掠夺南宋和内部的叛乱，而且要想方法统辖那些已占领的地区，在这二者之中，前者是迫在眉睫的，基于这种特别的军政需要，固定化、半固定化行省的设立愈加频繁[7]。
（二）行省制的最终确立
元朝统一全国后，即至元十三年以后，大范围的征伐战事已经没有了，虽然偶尔有东京、缅甸等海外战争及其行省设立，这时候汗国的紧要任务就变成了对中书省治理地域以外的广大区域实施有效的驾驭与管理。基于这种需求，前文中提到的临时处理军政要务的行省的数量就大大下降，与此同时半固定化的行省不停地在扩大，最终在世祖末成宗初演变成为了地方最高官府体制，此阶段历时二十年，主要经历了以下四个发展变化。
1.在这期间，固定化、半固定化的行省设置越来越多，原本世族前期以及中期设立的此类行省只包括前文中所述的陕西四川行省，云南行省西夏中兴行省。在这其中，西夏中兴和北京 这两个行省时兴时废，变化无常。在灭宋后，这种行省急剧增多，南宋旧地被改为江浙行省、江西行省等；
2.管理的区域和边界的界定都明确开来。到了世祖末期，原本就有的和后来增加的固定化、半固定化行省全部都有了自己的稳定管理区域和边疆界限，举例来说，辽阳行省管辖辽阳等七路一府，云南行省管辖中庆等三十七路五府。在这之后的数十年里都非常稳定，没有发生大改变。由此可见，行省向规范化的分划界限统治人民的地方最高官府的发展越来越靠近了。
3.取消中书省宰执，发展为群官负责制。朝廷对行省的名称、品秩、事权作了重要调整:其一,一律取消中书省宰执衔；其二,降行省品秩为从一品,通常以平章政事二名为长官,少数行省特许增置左丞相一系员,但品秩仍比都省低一级。朝廷做出这种变动是因为行省这时已经成为地方常设机构，与前代所置临时派遣机构不同，行省官若仍然用中书省宰执这个头衔，就与中书省没有区别，所以更改官制。这一变化是行省从临时派遣机构向地方最高行政机关发展的重要步骤，至元二十三年七月，汗廷关于行省官职人员的定制已经确定下来。此举造成了行省等级规格的降低和行省与中书省的分离。
4.行省的长官领导军队和人民，并且不定期迁调。前三项举措基本奠定了行省的地方常设机制的规模和权力架构。在前三个主要发展变化已经出现后，这第四个机制就确定着行省制度最终确立的时间。在平定南宋前后的年月里，像北京、江浙、江西等行省只是掌管财政的，军事要务是由专门组织——行枢密院负责。到了世祖末期，江南。四川等地的枢密院形同虚设，事权也非常不稳定。汗廷以行省领导军队和人民，替换了行省和枢密院分别管理行政和军事的制度，最终确立于成宗初。从此以后，行枢密院的设置就很少见了。
在这种情形下，行省就不是单单朝廷中书省的派遣机构，而是往最高地方政府发展了。
由于这种变化，行省长官在一地做满五年以上的情况就很平常了。朝廷为了加强中央集权，将部分官员调迁往其他行省。世祖末的这种行省长官迁移制度，也大大促进了行省发展为地方最高官府的进程。
上面四个条件在元行省向地方最高官府的演化过程中均发挥了不可低估的作用。如果说固定化、半固定化行省的普遍设置是从行政建制的数量和规模上为其取得优势，并逐步替代至元十三年以前大量存在的临时处理军政事务行省的话，那么，确定的辖区疆界范围，中书省宰执衔的撤销与群官负责制，行省官兼领军民和不定期迁调，又从省区划分、官衔、权力结构、与朝廷联系等方面，使行省基本脱离了受朝廷临时派遣的旧体制，转变为较规范的地方最高官府。在上述转变中，前三条是基础性的、重要的，第四条兼领军民和不定期迁调机制对行省的权力结构及地方官化，更是意义重大，不可或缺。因此，我们把第四条机制形成的时间世祖末成宗初当作元行省地方最高官府体制的确立时间，是切中事理，信而有征的。 |
